Por prácticas anticompetitivas en Ruta del Sol Tramo II, Superindustria imputa cargos a presidente de Grupo Aval, y ex-presidente de Corficolombiana

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Por presuntamente incurrir en varias prácticas contrarias al régimen de protección de la libre competencia económica durante la estructuración y adjudicación del Tramo II del Proyecto Ruta del Sol, la Superintendencia de Industria y Comercio, formuló Pliego de Cargos contra algunas de las empresas y personas vinculadas con la Licitación Pública SEA-LP-001 de 2009 que dio origen al Contrato de Concesión 001 de 2010 suscrito entre el INCO (Hoy ANI) y la CONCESIONARIA RUTA DEL SOL (integrada por ODEBRECHT, EPISOL y CASS CONSTRUCTORES)

Las varias prácticas anticompetitivas habrían sido ejecutadas, en cada caso, por algunas de las empresas y altos directivos investigados, y estarían relacionadas con el pago de un soborno a un alto funcionario del Estado vinculado con el INCO; el aprovechamiento de un conflicto de intereses; y  la realización de contactos privados y directos entre personas vinculadas al Proyecto y funcionarios de la entidad contratante y el estructurador, en violación de la regla que prohibía tales contactos con posterioridad a la apertura del proceso licitatorio.

La investigación a cargo del Grupo Elite contra Colusiones de la Superintendencia de Industria y Comercio

La etapa de indagación preliminar previa a la formulación del Pliego de Cargos fue adelantada en los últimos 20 meses (desde enero de 2017 hasta la fecha) por el Grupo Elite contra Colusiones de la Superintendencia de Industria y Comercio. En dicha etapa se practicaron visitas administrativas de inspección con recolección de información, declaraciones, documentos físicos, documentos y correos electrónicos que obraban en computadores, en varias empresas, tales como ODEBRECHT, CORFICOLOMBIANA, EPISOL, y CONCESIONARIA RUTA DEL SOL.

También se realizaron visitas administrativas de inspección para la recolección de información, pruebas documentales y declaraciones de personas, obrantes en los expedientes de la PROCURADURÍA y la FISCALÍA, en especial, las declaraciones de LUIZ ANTONIO BUENO JUNIOR (Director de ODEBRECHT en Colombia) y GABRIEL IGNACIO GARCÍA MORALES (Viceministro de Transporte y Gerente General encargado del INCO).  

De la misma manera, la Superintendencia recibió la declaración de altos directivos de las empresas, entre ellos, MANUEL RICARDO CABRAL XIMENES (Director del Contrato para el Proyecto Ruta del Sol de Odebrecht), YEZID AUGUSTO AROCHA ALARCÓN (Director Jurídico de Odebrecht), DIEGO FERNANDO SOLANO SARAVIA (Vicepresidente de Planeación Corporativa de Grupo Aval), RAFAEL EDUARDO NEIRA TORRES (Vicepresidente Senior de la Contraloría Corporativa de Grupo Aval), JOSÉ ELÍAS MELO ACOSTA (Presidente de Corficolombiana), GUSTAVO ANTONIO RAMÍREZ GALINDO (Vicepresidente de Inversiones de Corficolombiana), ALEJANDRO SÁNCHEZ VACA (Vicepresidente de Banca de Inversión de Corficolombiana), MARÍA ISABEL ORTIZ AYA (Contralora de Corficolombiana), MAURICIO MILLÁN DREWS (Director de Proyectos de Episol) y JORGE ENRIQUE PIZANO CALLEJAS (Controller de la Concesionaria Ruta del Sol) y muchas otras personas.  

Durante la etapa de indagación preliminar, GABRIEL IGNACIO GARCÍA MORALES (Viceministro de Transporte y Gerente General encargado del INCO) solicitó en octubre de 2017 (hace casi 1 año) ingresar al Programa de Beneficios por Colaboración como DELATOR y después de certificarse su efectiva colaboración, se suscribió el respectivo Acuerdo y fue admitido al Programa en agosto de 2018 (hace un mes).

La Superindustria realizó una primera imputación de cargos por hechos y conductas relacionadas con el pago de un soborno a GABRIEL IGNACIO GARCÍA MORALES (Viceministro de Transporte y Gerente General encargado del INCO), quien tenía a su cargo la tramitación del proceso licitatorio y la adjudicación del Contrato de Concesión de la Ruta del Sol Tramo II.

La Superintendencia pudo establecer que, el soborno se habría producido a partir de una práctica deliberada de ODEBRECHT que hacía parte de su forma habitual, continua y reiterada de hacer negocios en el mundo para obtener la adjudicación de contratos de obra pública, tal y como lo reconoció en el Acuerdo de Culpabilidad (Plea Agreement) que suscribió ante el Departamento de Justicia de Estados Unidos. 

También se pudo establecer que la práctica de sobornar a funcionarios para la adjudicación de contratos de obra pública estaba tan arraigada en el funcionamiento de ODEBRECHT que creó una dependencia especial que se encargaba de realizar los pagos de los sobornos y que denominó “División de Operaciones Estructuradas”. Entre 2001 y 2016, ODEBRECHT junto con sus cómplices, a sabiendas y queriendo, acordaron de manera corrupta pagar sobornos por USD $ 788 millones de dólares a funcionarios públicos, políticos, partidos y candidatos de elección popular con el fin de asegurar ventajas e influenciar oficiales para la obtención de más de 100 proyectos en diferentes países del mundo, entre ellos, Colombia, utilizando claves y nombres secretos (apodos o seudónimos) para evadir a las autoridades, tal y como lo indicó ODEBRECHT en el mencionado Acuerdo de Culpabilidad (Plea Agreement).

Durante el período 2009 - 2014, ODEBRECHT realizó pagos ilegales a oficiales del Gobierno colombiano por más de USD $ 11 millones de dólares para asegurar la obtención de “contratos de obras públicas”, haciendo parte de ello, el soborno de USD $ 6.5 millones de dólares a GABRIEL IGNACIO GARCÍA MORALES (Viceministro de Transporte y Gerente General encargado del INCO) para garantizar la adjudicación del Contrato de Concesión Ruta del Sol Tramo II. 

La Superindustria, con base en la denuncia instaurada el 6 de enero de 2017 ante la FISCALÍA por LUIZ ANTONIO BUENO JUNIOR (Director de Odebrecht en Colombia), LUIZ ANTONIO MAMERI (Director de Odebrecht para América Latina) y LUIZ EDUARDO DA ROCHA SOARES (Manager de la División de Operaciones Estructuradas de Odebrecht), pudo establecer que LUIZ ANTONIO BUENO JUNIOR a nombre de Odebrecht habría acordado con JOSÉ ELÍAS MELO ACOSTA a nombre de Corficolombiana que, después de pagado el soborno de USD $ 6.5 millones de dólares por parte de ODEBRECHT a GABRIEL IGNACIO GARCÍA MORALES, se dividirían el costo del mismo a lo largo del Proyecto, asumiéndolo ODEBRECHT y CORFICOLOMBIANA en proporción a su participación en Ruta del Sol Tramo II.  

También se pudo establecer que, entre LUIZ ANTONIO BUENO JUNIOR y JOSÉ ELÍAS MELO ACOSTA, habrían acordado NO contarle a CARLOS ALBERTO SOLARTE SOLARTE, ni involucrar a su empresa CSS CONSTRUCTORES en el pago del soborno, entre “otras razones por cuanto la participación de CSS CONSTRUCTORES de 4.99%, era irrelevante en el consorcio”. 

Es importante indicar que, el 14 de enero de 2017, la FISCALÍA le imputó cargos por varios delitos a GABRIEL IGNACIO GARCÍA MORALES, quien admitió haber recibido un soborno y fue condenado a varios años de prisión. Posteriormente y como delator GABRIEL IGNACIO GARCÍA MORALES también confesó ante la Superintendencia de Industria y Comercio haber acordado el pago y recibido el soborno de USD $ 6.5 millones de dólares. 

Por su parte LUIZ ANTONIO BUENO JUNIOR (Director de ODEBRECHT en Colombia), habría reconocido haber girado pagos “vía offshore con recursos no contabilizados oficialmente” por USD $ 6.5 millones de dólares entre marzo y septiembre de 2010 y dirigidos para cumplir con un soborno a un contacto en Colombia con el sobrenombre de “El Costeño”, refiriéndose a GABRIEL IGNACIO GARCÍA MORALES y a través del oficial de pago identificado con el número 6 de la División de Operaciones Estructuradas de ODEBRECHT. 

Con base en el material probatorio existente en la Superintendencia de Industria y Comercio, se pudo establecer, que una vez efectuado el pago del soborno por parte de la División de Operaciones Estructuradas de ODEBRECHT a GABRIEL IGNACIO GARCÍA MORALES, se hacía necesario restituir esos dineros a ODEBRECHT por parte de la CONCESIONARIA RUTA DEL SOL, incluyendo lo que estaría también a cargo de EPISOL/CORFICOLOMBIANA, a través de pagos de obligaciones contractuales fachada, derivadas de un contrato de “Asistencia Técnica desde el Exterior” que supuestamente habrían celebrado DCS MANAGEMENT S.A. (España) y CONSTRUTORA NORBERTO ODEBRECHT. 

La Superintendencia, también pudo establecer que para poder realizar pagos por parte del Consorcio, se requería la autorización de, al menos, un funcionario de ODEBRECHT y del representante de CORFICOLOMBIANA en CONSOL, es decir, de MAURICIO MILLÁN DREWS, quien en su declaración dijo que al momento de realizar los pagos a DCS y en atención a que le habrían parecido sospechosos, los había autorizado bajo la orden impartida directamente por su jefe JOSÉ ELÍAS MELO ACOSTA, Presidente de CORFICOLOMBIANA.

La Superintendencia de Industria y Comercio, tras el análisis de información contable obrante en el expediente, encontró el rastro de operaciones con cargo a los recursos de la ejecución del contrato de concesión, que habrían servido para desviar dineros gracias a la celebración de supuestos contratos con proveedores de bienes o servicios, pagos que tienen idénticas características a los de aquéllos que atrás se señalaron y que se habrían producido a fin de ejecutar el reembolso que CORFICOLOMBIANA habría pagado a ODEBRECHT, por concepto del soborno pagado  GABRIEL GARCÍA MORALES.

Así se desprende de la información financiera que se obtuvo por parte de CORFICOLOMBIANA y del revisor fiscal de CONCESIONARIA RUTA DEL SOL en la que se evidenció que entre los años 2009 a 2015, hubo varias causaciones de gastos por parte de ODEBRECHT, CONCESIONARIA RUTA DEL SOL S.A.S. y CONSOL a las empresas CONSULTORES UNIDOS S.A., CONSULTORES UNIDOS PANAMÁ, CONSORCIO BRACOL, COMPAÑÍA DE PROFESIONALES DE BOLSA, FÁBRICA LATINAOMAERICANA DE INSTRUMENTOS FINANCIEROS por una suma equivalente a COP $ 44.052.762.000.

De la misma manera, se encontraron pruebas que darían cuenta de que entre los años 2013 a 2015 por parte del Patrimonio Autónomo CRDS (Concesionaria Ruta del Sol) se realizaron pagos a CONSULTORES UNIDOS S.A., CONSORCIO BRACOL y COMPAÑÍA DE PROFESIONALES DE BOLSA por una suma equivalente a COP $ 15.401.026.841.

Hallazgos sustancialmente idénticos fueron a su vez traídos al expediente por JORGE ENRIQUE PIZANO CALLEJAS (Controller de la CONCESIONARIA RUTA DEL SOL S.A.S.) quien, llamado a declarar dentro de la indagación preliminar, allegó pruebas que dan cuenta de pagos sospechosos realizados por la Concesionaria a algunos de los beneficiarios atrás señalados, esto es, CONSULTORES UNIDOS S.A así como a PROFESIONALES DE BOLSA y otros cancelados en favor de INVERSORES PROFESIONALES S. en C, ANÁLISIS DESIMPRO S.A y GESTORA DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA, episodio del cual dijo haber advertido a los socios de la Concesionaria y que, de acuerdo con su reporte, representan sumas que ascendieron a COP $ 16.981.524.204.
 
Por esta razón, la Delegatura dará especial traslado a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, para los fines a que hubiere lugar, con los soportes y evidencias que soportan los hallazgos.

La Superintendencia encontró que EPISOL, principalmente a través de los más altos directivos de sus controlantes, (CORFICOLOMBIANA y GRUPO AVAL),  tramitaron las expectativas que tenían sobre las condiciones del Proyecto Ruta del Sol y las reglas aplicables al proceso de selección, en claro y oculto aprovechamiento del conflicto de intereses que existía entre DIEGO FERNANDO SOLANO SARAVIA (Vicepresidente de Planeación Corporativa de GRUPO AVAL) y MARÍA VICTORIA GUARÍN VANEGAS, quien se desempeñaba como alta funcionara en la Corporación FINANCIERA INTERNACIONAL (IFC).

Es importante llamar la atención en cuanto a que la CORPORACIÓN FINANCIERA INTERNACIONAL (IFC) fue el organismo multilateral seleccionado por la Entidad contratante, esto es, por el INCO para llevar a cabo la estructuración del Proyecto Ruta del Sol y que MARÍA VICTORIA GUARÍN VANEGAS, como Oficial de Inversiones del mencionado organismo multilateral (IFC) y actuando como coordinadora del Proyecto Ruta del Sol, tuvo un trascendental papel en la definición de sus condiciones y en la definición de las reglas de selección del contratista.

Entre las numerosas pruebas que acreditan ese hecho, la Superindustria encontró correos electrónicos en los que JOSÉ ELÍAS MELO ACOSTA (Presidente de CORFICOLOMBIANA) informó a LUIS CARLOS SARMIENTO GUTIÉRREZ (Presidente de GRUPO AVAL) que MARÍA VICTORIA GUARÍN VANEGAS, Oficial de Inversiones de la CORPORACIÓN FINANCIERA INTERNACIONAL (IFC) estaba a cargo de la Ruta del Sol, que era la esposa de DIEGO FERNANDO SOLANO SARAVIA (Vicepresidente de GRUPO AVAL) y que se pondrían en contacto con ella para “exponer nuestras expectativas en relación con los términos de la operación“. Frente a esta información LUIS CARLOS SARMIENTO GUTIÉRREZ mediante respuesta al correo electrónico expresó su interés de mantenerse informado del asunto.  

Así mismo, otros correos electrónicos dan cuenta de cómo JOSE ELÍAS MELO ACOSTA propició encuentros con las personas incursas en el conflicto de intereses, esto es, con DIEGO FERNANDO SOLANO SARAVIA y su esposa MARÍA VICTORIA GUARÍN VANEGAS, para dar trámite a las expectativas que querían reivindicar respecto de la estructuración del Proyecto Ruta del Sol.

Por otra parte, la Superindustria encontró documentada la denuncia pública que se hizo en el marco de una audiencia de aclaraciones dentro del proceso de selección contractual el 8 de septiembre de 2009 (bien avanzado el proceso licitatorio y poco antes de la adjudicación del contrato), formulada por la autodenominada “SOCIEDAD DE VEEDORES COLOMBIANOS” por medio de la cual se develó la existencia del mencionado conflicto de intereses, y la forma como CORFICOLOMBIANA y GRUPO AVAL mostraron su complacencia porque el asunto, de cuya existencia estaban enteradas y mantenían oculto y que consideraban de gravedad para el proceso de selección “no pasó a mayores”. Así se desprende del correo electrónico que JOSE ELÍAS MELO ACOSTA envió a LUIS CARLOS SARMIENTO GUITIÉTRREZ informándole sobre lo acontecido en la mencionada audiencia de aclaraciones e indicándole que por fortuna el asunto no había pasado a mayores. Frente a ello, LUIS CARLOS SARMIENTO GUITIÉRREZ le contestó vía correo electrónico que: “Ok. Toca estar listos a que si ganamos uno de los tramos traten de demandar nula la adjudicación” por la existencia de dicho conflicto de intereses.  

La Superintendencia encontró que no se adoptó ni por parte de CORFICOLOMBIANA, ni por el GRUPO AVAL, ni por la CORPORACIÓN FINANCIERA INTERNACIONAL (IFC), medida alguna para impedir el aprovechamiento del conflicto de intereses, y en cambio lo que se logró advertir por la Superintendencia en las explicaciones ofrecidas, fue la negación contraevidente de la participación de los mencionados funcionarios en todas las etapas de la estructuración e implementación de la licitación pública.

El aprovechamiento del conflicto de intereses habría afectado el proceso de selección contractual en la medida en que le otorgó ventajas anticompetitivas a la estructura plural en la que participó ODEBRECHT y EPISOL, esta última controlada por CORFICOLOMBIANA y GRUPO AVAL.

La Superindustria también pudo establecer que, concurrentemente con las gestiones llevadas a cabo en aprovechamiento del conflicto de intereses referido, ODEBRRECHT también habría propiciado y realizado contactos privados y directos (no formales) a través de sus empleados y directivos con el INCO y la CORPORACIÓN FINANCIERA INTERNACIONAL (IFC) y sus funcionarios, con posterioridad a la iniciación del proceso de selección contractual el 10 de marzo de 2009, en claro incumplimiento de la regla que, en aras de materializar los principios de transparencia, igualdad, selección objetiva y competencia, establecía que ese tipo de comunicaciones, solicitudes y contactos se deberían adelantar a través de los mecanismos oficiales y formales establecidos para el efecto y únicamente ante la entidad contratante, es decir, únicamente ante el INCO y de manera pública para que todos los competidores estuvieran informados y pudieran controvertir y opinar sobra las solicitudes y expectativas de los demás competidores.

La Superindustria encontró que ODEBRECHT tenía plena conciencia del carácter irregular de los encuentros que propició, al punto que en el computador de una de sus funcionarias se encontró un documento en el que dejó consignada la estrategia de tramitar por vías “no formales” algunas de sus pretensiones de cara a las reglas del proceso de selección, con lo que habría evitado que fueran sometidas a la contradicción de las demás empresas que competían en el proceso, como era lo legalmente procedente.  

Entre otras pruebas que darían cuenta de esos contactos prohibidos, se encontraron correos electrónicos que acreditarían que, con posterioridad del inicio del proceso de selección, MANUEL RICARDO CABRAL XIMENES (Director del Contrato para el Proyecto Ruta del Sol de Odebrecht) mantuvo reuniones privadas (no formales) en violación de la regla que lo prohibía con MARÍA VICTORIA GUARÍN VANEGAS, Oficial de Inversiones del IFC, para discutir lo relacionado con las garantías aplicables en el proceso de selección.

Ese tipo de reuniones habrían sido idóneas para generar ventajas para la entonces PROMESA DE SOCIEDAD FUTURA CONCESIONARIA RUTA DEL SOL, integrada por ODEBRECHT, EPISOL y CSS. Un ejemplo de ese resultado anticompetitivo fue descubierto por la Superindustria mediante correos electrónicos que acreditarían que, como consecuencia de las reuniones, MARÍA VICTORIA GUARÍN VANEGAS (Oficial de Inversiones del IFC) promovió y de hecho obtuvo la modificación del régimen aplicable a las garantías de procesos de selección contractual a través de la expedición del Decreto 2493 de 2009, que modificó lo previsto en el entonces vigente Decreto 4828 de 2008, y también la modificación de las reglas contenidas en los pliegos de condiciones del proceso de selección de Ruta del Sol, todo con el propósito de atender favorablemente las expectativas que ODEBRECHT tenía en ese Proyecto, lo cual como ya se dijo al inicio de esta rueda de prensa, estas conductas eran propias del proceder cotidiano y sistemático de ODEBRECHT en todos los países en donde ejecutaba negocios. 

•    Finalmente, la Superintendencia de Industria y Comercio considera importante informar a la opinión pública sobre otra irregularidad hallada durante la indagación preliminar. Al respecto, la Superindustria encontró que, en el marco del Proceso de Licitación Pública de Ruta del Sol, EPISOL, CORFICOLOMBIANA y ODEBRECHT intentaron celebrar un acuerdo anticompetitivo o conformar un cartel con sus eventuales competidores, entre los que se encontraban ODINSA, IMPREGILO y OHL, con uno de dos propósitos. 

Sobre este particular, existe un correo electrónico del 22 de julio de 2009 remitido por GUSTAVO ANTONIO RAMÍREZ GALINDO (Vicepresidente de Inversiones de Corficolombiana) a JOSÉ ELÍAS MELO ACOSTA (Presidente de Corficolombiana) y con copia a ALEJANDRO SÁNCHEZ VACA (Vicepresidente de Banca de Inversión de Corficolombiana), en el que resume una reunión llevada a cabo con LUIZ ANTONIO BUENO JUNIOR (Director de Odebrecht en Colombia), en el que éste le habría planteado, la conformación de un acuerdo anticompetitivo en la modalidad de cartel, que como ya se dijo, podría tener uno de dos propósitos. 

El primero de los propósitos sería el de crear un “gran proponente” que pudiera determinar las condiciones del Proyecto Ruta del Sol y que, según ellos, no tuviera que competir por precio. Según lo pudo comprobar la Superindustria con fundamento en los correos electrónicos de varios funcionarios de CORFICOLOMBIANA, la idea del acuerdo restrictivo era formar “un grupo que concentrara a todos los actores importantes para el Gobierno de forma que eliminaríamos la resistencia a nuestros comentarios y sugerencias de cambios a términos de la licitación”.

El segundo de los propósitos sería el de repartirse entre los proponentes los diversos sectores del Proyecto Ruta del Sol para que cada uno de los competidores que se vincularan al cartel empresarial pudiera lograr el resultado anotado en el tramo de la Ruta del Sol (I, II o III) que le correspondiera de conformidad con la asignación. En este sentido, incluso LUIZ ANTONIO BUENO JUNIOR (Director de Odebrecht en Colombia) tenía la idea de repartir para ODEBRECHT y CORFICOLOMBIANA el Tramo II de Ruta del Sol y que ODINSA se quedara con el Tramo III de Ruta del Sol.

Sobre este punto es relevante anotar que JOSÉ ELÍAS MELO ACOSTA (Presidente de Corficolombiana), al recibir el correo electrónico del 22 de julio de 2009, contestó: “Gracias por el correo. Me queda todo muy claro. (…) Me parece una alternativa, luego de revisar algunos números es hacer un acuerdo de no competencia con Odinsa y ellos queden en el tramo 3 y nosotros en el 2”.
 
Como quiera que estas conductas, debido a la ausencia del consentimiento de los competidores no se consumaron en un acuerdo o cartel restrictivo de la libre competencia económica, la Superintendencia de Industria y Comercio se abstuvo de formular Pliego de Cargos por estos hechos, pero sí son ilustrativos de lo que estaban dispuestos a hacer ODEBRECHT y CORFICOLOMBIANA y varios de sus más altos directivos para ganarse la Licitación Pública de Ruta del Sol.

Contra la decisión de la Superintendencia de Industria y Comercio NO procede ningún recurso.

En el evento en que al terminar el proceso se declare que existió violación de las normas de la libre competencia económica, la Superintendencia puede imponer las siguientes multas: 
    
(i) a los agentes del mercado investigados que infrinjan las disposiciones de prácticas restrictivas de la competencia, hasta cien mil salarios mínimos legales mensuales vigentes (100.000 SMLMV) equivalentes a SETENTA Y OCHO MIL CIENTO VEINTICUATRO MILLONES DOSCIENTOS MIL PESOS ($78.124´200.000.oo) por cada infracción; 

(ii) a las personas naturales vinculadas con los agentes del mercado que infrinjan esas disposiciones, hasta dos mil salarios mínimos legales mensuales (2.000 SMLMV) equivalentes a MIL QUINIENTOS SESENTA Y DOS MILLONES CUATROCIENTOS OCHENTA Y CUATRO MIL PESOS ($1.562´484.000.oo.) por cada infracción. 

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